專家談依法治國會給環(huán)境保護帶來哪些深刻影響
黨的十八屆四中全會提出，建設中國特色社會主義法治體系。會議要求，形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。多位法學家表示，這也是環(huán)境法治體系建設的題中應有之義。
形成完備的環(huán)境法律規(guī)范體系
在“依法治國”方略指導下，對照我國建設生態(tài)文明、加強環(huán)境保護，有何新要求？羅麗認為，我國環(huán)境保護領域尚存在環(huán)境保護法律體系不夠完備，適用法律受限；環(huán)境保護重點領域立法空白，資源保護缺失；環(huán)境保護法律制度不夠嚴格，環(huán)境執(zhí)法不力等問題，亟待解決。
依法治國的基礎條件，必須是國家形成了完備的法律規(guī)范體系。這也是四中全會提到的五大體系之一。自“依法治國”理念提出以來， 我國已形成了以憲法為統(tǒng)帥，以憲法相關法、民法商法、行政法等多個法律部門的法律為主干，由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等多個層次的法律規(guī)范構成的中國特色社會主義法律法規(guī)體系。當前，國家經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設以及生態(tài)文明建設的各個方面基本實現(xiàn)了有法可依。
北京理工大學法學院教授羅麗介紹說，自我國1978年《憲法》明確規(guī)定“國家保護環(huán)境和自然資源，防治污染和其他公害”，首次將環(huán)境保護上升到憲法層面以來，伴隨著我國經(jīng)濟社會發(fā)展和環(huán)境保護與可持續(xù)發(fā)展理念的深入，我國不斷加強資源利用和環(huán)境保護法制建設，已取得顯著成績。
羅麗說，從1979年至今，全國人大常委會制定了環(huán)境保護法律10件、資源保護法律20件�！缎谭ā�、《侵權責任法》設立專門章節(jié)分別規(guī)定了“破壞環(huán)境資源保護罪”和“環(huán)境污染責任”。地方人大和政府制定了地方性環(huán)保法規(guī)和規(guī)章700余件，國務院有關部門制定環(huán)保規(guī)章數(shù)百件。國家還制定了1000余項環(huán)境標準。全國人大常委會和國務院批準、簽署了《生物多樣性公約》等多邊國際環(huán)境條約50余件。
在“依法治國”方略指導下，對照我國建設生態(tài)文明、加強環(huán)境保護的要求，羅麗指出，我國環(huán)境保護領域尚存在環(huán)境保護法律體系不夠完備，適用法律受限；環(huán)境保護重點領域立法空白，資源保護缺失；環(huán)境保護法律制度不夠嚴格，環(huán)境執(zhí)法不力等問題，亟待解決。因此，在當前和今后一個時期，環(huán)境保護領域需要制定《土壤污染防治法》、《海洋基本法》、《核安全法》、《深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法》、《生物安全法》等法律，并修改《大氣污染防治法》、《水污染防治法》、《野生動物保護法》、《森林法》、《礦產(chǎn)資源法》等法律，系統(tǒng)構建環(huán)境保護領域法律規(guī)范體系。
怎樣提高立法質量？羅麗認為，要恪守以民為本、立法為民的理念，貫徹社會主義核心價值觀，使每一項立法都符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護。要把公正、公平、公開原則貫徹立法全過程，完善立法體制機制，堅持立改廢釋并舉，增強法律法規(guī)的及時性、系統(tǒng)性、針對性、有效性。
在實現(xiàn)環(huán)境法治的進程中，科學的環(huán)境法律體系具有首要的、決定性的作用。作為環(huán)境法治首要環(huán)節(jié)和前提的環(huán)境立法，它不僅為環(huán)境保護提供法律依據(jù)，而且決定并影響持久而穩(wěn)定的環(huán)境法治秩序。但是，光有一個健全的環(huán)境法律體系，也是不夠的。
建立高效的環(huán)境法治實施體系
楊偉東建議，為確保法律的實施，要細化行政執(zhí)法中的模糊職責，一是在立法上將職責權限規(guī)定得更具體；二是通過對行政機關本身責任的界定，找準問題，切不可將模糊作為推脫、不履行責任的理由；三是創(chuàng)新管理方法，研究新的歷史條件下，企業(yè)守法與行政執(zhí)法怎樣形成良性互動。
2014年4月24日修訂的《環(huán)境保護法》有關法律責任的規(guī)定進一步完善了我國環(huán)境法律責任追究制度。我國現(xiàn)行立法已構建了較為完善的環(huán)境法律責任制度，為我國環(huán)境保護領域高效實施法律制度奠定了基礎。
北京大學法學院教授汪勁將環(huán)保法律的實施分為兩種方式，一是行為人自愿按照法律的規(guī)定從事或不從事某種行為；二是通過環(huán)保等行政部門作出各種具體行政行為要求行為人按照法律的規(guī)定從事或不從事某種行為。后者是環(huán)保法律實施的主要方式，也稱之為環(huán)境執(zhí)法。
羅麗認為，長期以來，我國環(huán)境保護法律制度不夠嚴格，環(huán)境執(zhí)法不力的現(xiàn)象顯著，特別是責任主體范圍狹窄、政府環(huán)境責任虛化、行政處罰普遍偏輕等責任追究制度不夠嚴格，嚴重影響了我國環(huán)境保護領域相關立法的切實實施。
國家行政學院法學部教授楊偉東則更關注依法行政、建設法治政府對法律實施的影響。他說，依法行政與整個依法治國的進程是同步的，是依法治國的關鍵和重點環(huán)節(jié)，只有行政機關帶頭守法了，老百姓才能守法，如果執(zhí)法者不守法，老百姓就有理由不守法。依法行政十年來取得不少成績，當然與人們預想的還是有差距的，因此黨的十八大提出，到2020年，法治政府基本建成。
2004年，國務院發(fā)布《全面推進依法行政實施綱要》明確提出建設法治政府的奮斗目標。十八屆四中全會對建設法治政府提出了更高、更具體的要求。例如針對權力過大問題，提出把法治建設成效作為衡量各級領導班子和領導干部工作實際重要內(nèi)容、納入政績考核指標體系，把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部重要內(nèi)容。楊偉東說，十八屆三中全會僅提到集體，沒有個人，這是個全新的內(nèi)容，寓意很大。
此外，十八屆四中全會還提到了推行政府權力清單制度、健全依法決策機制、建立行政機關內(nèi)部重大決策合法性審查機制等等，自覺接受相關方面監(jiān)督。楊偉東介紹，這其中有些已經(jīng)在做，如權力清單制度；有些是需要研究的，如政府的法律顧問制度；有些是需要加大力度的，如重大決策審查機制，2010年《國務院關于加強法治政府建設的意見》中已有規(guī)定，由政府法制部門進行合法性審查。實踐中，各部門、各地區(qū)地差異大，這次上升到了中央的決定。
從結果論談，楊偉東認為依法行政包括兩個方面：一是法定職責必須為，否則就是失職瀆職；二是法無授權不可為，不能越權。過去往往強調(diào)第二個方面，行政機關不能亂作為，要按照規(guī)定、程序處罰。楊偉東注意到，同樣，這些年對環(huán)保部門的指責，也從過去的亂作為到現(xiàn)在的沒有盡到監(jiān)管職責，也就是不作為的問題。
楊偉東建議，為確保法律的實施，要細化行政執(zhí)法中的模糊職責，一是在立法上將職責權限規(guī)定得更具體；二是通過對行政機關本身責任的界定，找準問題，切不可將模糊作為推脫、不履行責任的理由；三是創(chuàng)新管理方法，研究新的歷史條件下，企業(yè)守法與行政執(zhí)法怎樣形成良性互動。污染企業(yè)與環(huán)境執(zhí)法部門不能是貓和老鼠的關系。否則，老鼠永遠存在，貓沒盡到職責，或是老鼠越來越多。
羅麗則建議，一方面，環(huán)境行政部門應在“依法治國”方略指導下，依法行政，依法全面履行行政職能，推進機構、職能、權限、程序、責任法定化，推行政府權力清單制度。另一方面，在執(zhí)法過程中，應依照法律嚴格執(zhí)法，徹底落實法律責任，徹底改變環(huán)境執(zhí)法不力的現(xiàn)象，使環(huán)境保護領域的法律制度得到高效實施，最終實現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化建設新格局。
構建嚴密的環(huán)境法治監(jiān)督體系
林文學提出，順應人民群眾新期待，加大司法在環(huán)境保護中的地位和作用。一是加強環(huán)境審判組織和隊伍建設，二是通過制定司法解釋和指導性文件加強對環(huán)境審判工作的指導，三是要著力推進環(huán)境民事公益訴訟，四是推動建立健全有關審判工作機制，五是大力推進審理程序專門化建設。
最高人民法院環(huán)境資源審判庭副庭長林文學在接受本報記者采訪時表示，最高法將依照十八屆四中全會的要求，順應人民群眾對公共安全、司法公正、權益保障的新期待，深化司法體制機制改革，加大司法在環(huán)境保護中的地位和作用，維護人民群眾的環(huán)境權益，努力實現(xiàn)環(huán)境治理的現(xiàn)代化和法治化。
林文學進一步闡述，一是加強環(huán)境審判組織和隊伍建設。我國的環(huán)境審判工作起步于2007年，當年11月貴州省清鎮(zhèn)市人民法院成立了全國第一家生態(tài)保護法庭。到今年9月，全國已有20個省、自治區(qū)、直轄市設立了365個環(huán)境資源法庭、合議庭或巡回法庭。
今年6月，最高法成立了環(huán)境資源審判庭，專司環(huán)境資源民商事案件的審理和業(yè)務指導等工作。最高法明確提出，要本著確有需要、因地制宜、分步推進的原則，建立環(huán)境資源專門審判機構，各高級人民法院要按照審判專業(yè)化的思路，理順機構職能，合理分配審判資源，設立環(huán)境資源專門審判機構。中級人民法院應當在高級人民法院的統(tǒng)籌指導下，根據(jù)環(huán)境資源審判業(yè)務量，合理設立環(huán)境資源審判機構，案件數(shù)量不足的地方，可以設立環(huán)境資源合議庭。個別案件較多的基層人民法院經(jīng)高級人民法院批準，也可以考慮設立環(huán)境資源審判機構。
二是通過制定司法解釋和指導性文件加強對環(huán)境審判工作的指導。2013年6月出臺的“兩高”司法解釋，加大了懲處污染環(huán)境犯罪的力度，有力地震懾了犯罪分子。最高法制定出臺了《關于全面加強環(huán)境資源審判工作為推進生態(tài)文明建設提供有力司法保障的意見》。內(nèi)容涵蓋環(huán)境資源審判工作的指導思想、基本原則和目標任務等8個方面內(nèi)容，并緊緊圍繞環(huán)境資源審判專門化這一工作目標，從加強環(huán)境資源審判機構專門化建設、審判隊伍專門化建設和審判機制專門化建設等3個方面提出了具體要求。
形成完備的環(huán)境法律規(guī)范體系
在“依法治國”方略指導下，對照我國建設生態(tài)文明、加強環(huán)境保護，有何新要求？羅麗認為，我國環(huán)境保護領域尚存在環(huán)境保護法律體系不夠完備，適用法律受限；環(huán)境保護重點領域立法空白，資源保護缺失；環(huán)境保護法律制度不夠嚴格，環(huán)境執(zhí)法不力等問題，亟待解決。
依法治國的基礎條件，必須是國家形成了完備的法律規(guī)范體系。這也是四中全會提到的五大體系之一。自“依法治國”理念提出以來， 我國已形成了以憲法為統(tǒng)帥，以憲法相關法、民法商法、行政法等多個法律部門的法律為主干，由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等多個層次的法律規(guī)范構成的中國特色社會主義法律法規(guī)體系。當前，國家經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設以及生態(tài)文明建設的各個方面基本實現(xiàn)了有法可依。
北京理工大學法學院教授羅麗介紹說，自我國1978年《憲法》明確規(guī)定“國家保護環(huán)境和自然資源，防治污染和其他公害”，首次將環(huán)境保護上升到憲法層面以來，伴隨著我國經(jīng)濟社會發(fā)展和環(huán)境保護與可持續(xù)發(fā)展理念的深入，我國不斷加強資源利用和環(huán)境保護法制建設，已取得顯著成績。
羅麗說，從1979年至今，全國人大常委會制定了環(huán)境保護法律10件、資源保護法律20件。《刑法》、《侵權責任法》設立專門章節(jié)分別規(guī)定了“破壞環(huán)境資源保護罪”和“環(huán)境污染責任”。地方人大和政府制定了地方性環(huán)保法規(guī)和規(guī)章700余件，國務院有關部門制定環(huán)保規(guī)章數(shù)百件。國家還制定了1000余項環(huán)境標準。全國人大常委會和國務院批準、簽署了《生物多樣性公約》等多邊國際環(huán)境條約50余件。
在“依法治國”方略指導下，對照我國建設生態(tài)文明、加強環(huán)境保護的要求，羅麗指出，我國環(huán)境保護領域尚存在環(huán)境保護法律體系不夠完備，適用法律受限；環(huán)境保護重點領域立法空白，資源保護缺失；環(huán)境保護法律制度不夠嚴格，環(huán)境執(zhí)法不力等問題，亟待解決。因此，在當前和今后一個時期，環(huán)境保護領域需要制定《土壤污染防治法》、《海洋基本法》、《核安全法》、《深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法》、《生物安全法》等法律，并修改《大氣污染防治法》、《水污染防治法》、《野生動物保護法》、《森林法》、《礦產(chǎn)資源法》等法律，系統(tǒng)構建環(huán)境保護領域法律規(guī)范體系。
怎樣提高立法質量？羅麗認為，要恪守以民為本、立法為民的理念，貫徹社會主義核心價值觀，使每一項立法都符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護。要把公正、公平、公開原則貫徹立法全過程，完善立法體制機制，堅持立改廢釋并舉，增強法律法規(guī)的及時性、系統(tǒng)性、針對性、有效性。
在實現(xiàn)環(huán)境法治的進程中，科學的環(huán)境法律體系具有首要的、決定性的作用。作為環(huán)境法治首要環(huán)節(jié)和前提的環(huán)境立法，它不僅為環(huán)境保護提供法律依據(jù)，而且決定并影響持久而穩(wěn)定的環(huán)境法治秩序。但是，光有一個健全的環(huán)境法律體系，也是不夠的。
建立高效的環(huán)境法治實施體系
楊偉東建議，為確保法律的實施，要細化行政執(zhí)法中的模糊職責，一是在立法上將職責權限規(guī)定得更具體；二是通過對行政機關本身責任的界定，找準問題，切不可將模糊作為推脫、不履行責任的理由；三是創(chuàng)新管理方法，研究新的歷史條件下，企業(yè)守法與行政執(zhí)法怎樣形成良性互動。
2014年4月24日修訂的《環(huán)境保護法》有關法律責任的規(guī)定進一步完善了我國環(huán)境法律責任追究制度。我國現(xiàn)行立法已構建了較為完善的環(huán)境法律責任制度，為我國環(huán)境保護領域高效實施法律制度奠定了基礎。
北京大學法學院教授汪勁將環(huán)保法律的實施分為兩種方式，一是行為人自愿按照法律的規(guī)定從事或不從事某種行為；二是通過環(huán)保等行政部門作出各種具體行政行為要求行為人按照法律的規(guī)定從事或不從事某種行為。后者是環(huán)保法律實施的主要方式，也稱之為環(huán)境執(zhí)法。
羅麗認為，長期以來，我國環(huán)境保護法律制度不夠嚴格，環(huán)境執(zhí)法不力的現(xiàn)象顯著，特別是責任主體范圍狹窄、政府環(huán)境責任虛化、行政處罰普遍偏輕等責任追究制度不夠嚴格，嚴重影響了我國環(huán)境保護領域相關立法的切實實施。
國家行政學院法學部教授楊偉東則更關注依法行政、建設法治政府對法律實施的影響。他說，依法行政與整個依法治國的進程是同步的，是依法治國的關鍵和重點環(huán)節(jié)，只有行政機關帶頭守法了，老百姓才能守法，如果執(zhí)法者不守法，老百姓就有理由不守法。依法行政十年來取得不少成績，當然與人們預想的還是有差距的，因此黨的十八大提出，到2020年，法治政府基本建成。
2004年，國務院發(fā)布《全面推進依法行政實施綱要》明確提出建設法治政府的奮斗目標。十八屆四中全會對建設法治政府提出了更高、更具體的要求。例如針對權力過大問題，提出把法治建設成效作為衡量各級領導班子和領導干部工作實際重要內(nèi)容、納入政績考核指標體系，把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部重要內(nèi)容。楊偉東說，十八屆三中全會僅提到集體，沒有個人，這是個全新的內(nèi)容，寓意很大。
此外，十八屆四中全會還提到了推行政府權力清單制度、健全依法決策機制、建立行政機關內(nèi)部重大決策合法性審查機制等等，自覺接受相關方面監(jiān)督。楊偉東介紹，這其中有些已經(jīng)在做，如權力清單制度；有些是需要研究的，如政府的法律顧問制度；有些是需要加大力度的，如重大決策審查機制，2010年《國務院關于加強法治政府建設的意見》中已有規(guī)定，由政府法制部門進行合法性審查。實踐中，各部門、各地區(qū)地差異大，這次上升到了中央的決定。
從結果論談，楊偉東認為依法行政包括兩個方面：一是法定職責必須為，否則就是失職瀆職；二是法無授權不可為，不能越權。過去往往強調(diào)第二個方面，行政機關不能亂作為，要按照規(guī)定、程序處罰。楊偉東注意到，同樣，這些年對環(huán)保部門的指責，也從過去的亂作為到現(xiàn)在的沒有盡到監(jiān)管職責，也就是不作為的問題。
楊偉東建議，為確保法律的實施，要細化行政執(zhí)法中的模糊職責，一是在立法上將職責權限規(guī)定得更具體；二是通過對行政機關本身責任的界定，找準問題，切不可將模糊作為推脫、不履行責任的理由；三是創(chuàng)新管理方法，研究新的歷史條件下，企業(yè)守法與行政執(zhí)法怎樣形成良性互動。污染企業(yè)與環(huán)境執(zhí)法部門不能是貓和老鼠的關系。否則，老鼠永遠存在，貓沒盡到職責，或是老鼠越來越多。
羅麗則建議，一方面，環(huán)境行政部門應在“依法治國”方略指導下，依法行政，依法全面履行行政職能，推進機構、職能、權限、程序、責任法定化，推行政府權力清單制度。另一方面，在執(zhí)法過程中，應依照法律嚴格執(zhí)法，徹底落實法律責任，徹底改變環(huán)境執(zhí)法不力的現(xiàn)象，使環(huán)境保護領域的法律制度得到高效實施，最終實現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化建設新格局。
構建嚴密的環(huán)境法治監(jiān)督體系
林文學提出，順應人民群眾新期待，加大司法在環(huán)境保護中的地位和作用。一是加強環(huán)境審判組織和隊伍建設，二是通過制定司法解釋和指導性文件加強對環(huán)境審判工作的指導，三是要著力推進環(huán)境民事公益訴訟，四是推動建立健全有關審判工作機制，五是大力推進審理程序專門化建設。
最高人民法院環(huán)境資源審判庭副庭長林文學在接受本報記者采訪時表示，最高法將依照十八屆四中全會的要求，順應人民群眾對公共安全、司法公正、權益保障的新期待，深化司法體制機制改革，加大司法在環(huán)境保護中的地位和作用，維護人民群眾的環(huán)境權益，努力實現(xiàn)環(huán)境治理的現(xiàn)代化和法治化。
林文學進一步闡述，一是加強環(huán)境審判組織和隊伍建設。我國的環(huán)境審判工作起步于2007年，當年11月貴州省清鎮(zhèn)市人民法院成立了全國第一家生態(tài)保護法庭。到今年9月，全國已有20個省、自治區(qū)、直轄市設立了365個環(huán)境資源法庭、合議庭或巡回法庭。
今年6月，最高法成立了環(huán)境資源審判庭，專司環(huán)境資源民商事案件的審理和業(yè)務指導等工作。最高法明確提出，要本著確有需要、因地制宜、分步推進的原則，建立環(huán)境資源專門審判機構，各高級人民法院要按照審判專業(yè)化的思路，理順機構職能，合理分配審判資源，設立環(huán)境資源專門審判機構。中級人民法院應當在高級人民法院的統(tǒng)籌指導下，根據(jù)環(huán)境資源審判業(yè)務量，合理設立環(huán)境資源審判機構，案件數(shù)量不足的地方，可以設立環(huán)境資源合議庭。個別案件較多的基層人民法院經(jīng)高級人民法院批準，也可以考慮設立環(huán)境資源審判機構。
二是通過制定司法解釋和指導性文件加強對環(huán)境審判工作的指導。2013年6月出臺的“兩高”司法解釋，加大了懲處污染環(huán)境犯罪的力度，有力地震懾了犯罪分子。最高法制定出臺了《關于全面加強環(huán)境資源審判工作為推進生態(tài)文明建設提供有力司法保障的意見》。內(nèi)容涵蓋環(huán)境資源審判工作的指導思想、基本原則和目標任務等8個方面內(nèi)容，并緊緊圍繞環(huán)境資源審判專門化這一工作目標，從加強環(huán)境資源審判機構專門化建設、審判隊伍專門化建設和審判機制專門化建設等3個方面提出了具體要求。
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