構建我國土壤污染修復治理長效機制的思考與建議
我國土壤環(huán)境狀況不容樂觀，根據全國土壤污染狀況調查，全國土壤總超標率達16.1%，耕地點位超標率達19.4%，土壤鎘超標率達7.0%，重污染企業(yè)及周邊土壤超標點位超標準達36.3%，固體廢物集中處理處置場地土壤超標點位超標準達21.3%;耕地、林地、草地超標率分別達到19.4%、10.0%、10.4%;長三角、珠三角、東北老工業(yè)基地等重點地區(qū)問題尤為突出，西南、中南地區(qū)土壤重金屬超標范圍較大。隨著資源能源消耗和人為活動強度的持續(xù)增加，土壤環(huán)境保護面臨的壓力有增無減。土壤本身的特性決定了其污染易、修復難、投入大、見效慢�？梢灶A見土壤污染防控必然是我國政府向污染“宣戰(zhàn)”面臨的重大挑戰(zhàn)，必須重視建立長效政策機制，積極削減存量、嚴格管控增量，強化標本兼治，加快推進土壤污染持續(xù)修復治理工作。
土壤污染修復治理的國際經驗
從國際上看，土壤污染與工業(yè)化進程緊密關聯，美國、英國、日本等許多國家在其經濟發(fā)展過程中，對土壤不合理地開發(fā)利用均產生了嚴重的土壤污染問題，這些國家為了做好土壤修復治理工作，在強化立法、創(chuàng)新市場手段、利用投融資政策等方面都進行了深入探索，系統梳理國際有效經驗對我國開展建立土壤污染修復治理長效機制工作具有重要借鑒意義。
重視立法與標準體系建設
基本上所有的國家在其土壤污染修復治理中均重視立法與標準建設。日本早在20世紀70年代就出臺了《農用地土壤污染防止法》，90年代出臺了《二噁英類物質對策特別措施法》，2002年出臺了《土壤污染對策法》，并頒布了《土壤污染對策法施行令》、《土壤污染對策法實施規(guī)則》等一系列法律法規(guī)來細化落實。此外，日本還制定實施了《土壤污染環(huán)境標準》以及土壤污染及地下水污染等的監(jiān)測和基準、標準。為專門針對土壤污染防治，美國頒布實施了《超級基金法》，隨后又出臺了《超級基金增補和再授權法案》、《棕色地塊法》、《小型企業(yè)責任免除和棕色地塊振興法案》來進一步落實和完善該法。德國出臺了《聯邦土壤保護法》，荷蘭頒布了專門性的《荷蘭土壤質量法令》，歐盟專門制定了《土壤框架指令》。
重視污染者付費機制構建
盡管在土壤污染修復與治理中責任劃分難度較大，但美國、英國等許多國家都在土壤污染防治有關法律中對“污染者付費”原則予以規(guī)定，明確土壤污染行為者等利益相關方的法律責任，推進構建公平合理的土壤污染責任者付費機制。美國和德國的做法較為典型，美國環(huán)境保護署責令污染場地的“潛在責任方”要支付全部的修復費用，使責任追償成為土壤修復的重要資金來源。德國要求責任主體企業(yè)可直接修復治理，也可由第三方代為修復治理而事后由責任主體企業(yè)付費;對于無法明確責任主體的土地，則先由政府投入資金修復治理，而后通過調查來落實土壤污染治理費的責任主體;對于沒有在限期內完成治理要求的責任主體，則會實施罰款。對于歷史遺留的土壤污染治理問題，則通過財政資金實施治理。
重視投融資機制創(chuàng)新
許多國家都重視創(chuàng)新投融資機制來推進土壤污染修復治理。美國通過《超級基金法案》建立了超級基金場地管理制度，通過基金為土壤環(huán)境監(jiān)測、風險防控和場地修復等提供穩(wěn)定資金渠道，用于解決歷史遺留土壤污染問題，支持責任難以認定的受污染土壤修復。基金渠道多源，不僅來自聯邦州財政預算，國內生產石油和進口石油產品稅、化學品原料稅收入以及有關環(huán)保財政預算等，還有違法罰款所得。英國積極出臺政策鼓勵私營部門進入土壤修復行業(yè)，60%的修復資金來自社會資本。巴西建立了專門面向高風險污染場地修復的國家基金，對污染風險場地進行調查、分級評估、建立系統、修復治理等，也鼓勵成立私人基金，用來修復、銷售或再開發(fā)那些具備較高經濟價值的地塊;央行也積極實施綠色信貸，將環(huán)境風險因素納入場地評估的必要因素，對有潛在土壤污染的商業(yè)、工業(yè)場地建設需限制貸款。墨西哥將一些問題重、影響大的土壤污染確認為優(yōu)先治理場地，由財政投資來解決，同時大力鼓勵成立私人基金來治理和開發(fā)高經濟價值土地。
重視社會治理機制的完善
由于土壤污染防治與公眾健康密不可分，許多國家認為土壤環(huán)境安全是公眾的基本環(huán)境權益，在土壤污染防控過程中非常重視社會公眾的參與，并通過公眾利益訴求表達，來進一步推動土壤污染修復治理。美國特別注重土壤環(huán)境信息的公開以及社會公眾、非政府組織的廣泛參與，在立法中明確指出污染地塊的治理是各級政府及私人機構、非政府組織以及地方社區(qū)的共同任務，在土壤污染修復與治理過程中，其法律標準制定、場地風險評估、環(huán)境信息監(jiān)測監(jiān)察、企業(yè)修復治理工作以及有關規(guī)劃等，均需要利益相關方，特別是社會公眾、專家的參與。有關法規(guī)標準、規(guī)劃政策、修復治理工作可否實施，均需要社會公眾、非政府組織以及專家代表等利益相關方的意向同意。在美國、德國等不少國家，也很重視公眾參與的便利性以及參與實效，如要求對土壤污染場地調查分析后，將相關企業(yè)信息、環(huán)境信息、居民環(huán)境健康風險信息等遞送到社區(qū)居民，征詢居民的意見，也會重點走訪有關居民以及召開社區(qū)圓桌會議聽詢公眾意見等。
我國建立土壤污染修復治理長效機制存在六大問題需系統解決
從國際經驗分析可以看出，深入推進土壤修復治理必須重視建立有效的長期機制。盡管造成當前我國嚴重的土壤污染態(tài)勢具有多方面的原因，但是缺乏長效機制一直是土壤污染修復治理工作的短板，總體來看，我國土壤污染修復治理長效機制建設尚面臨六大問題，需要盡快系統考慮予以突破。
投入資金不足
土壤污染治理情況復雜，從國際經驗來看，與水、大氣污染治理相比，土壤污染治理的資金需求往往更大，如美國在20世紀90年代用于污染場地修復方面的投資就達1000億美元;歐美國家經驗還顯示，土壤保護成本、土地可持續(xù)管理成本(重點是防控風險)與場地修復成本基本上是1∶10∶100的關系。我國因歷史原因遺留下來的土壤污染問題十分嚴重，所以無論是削減存量、控制增量，還是防范風險等都需要大量投入，土壤治理的投入規(guī)�？赡軙_10萬億元。我國正處在經濟轉型期，如何保證土壤污染防控的財源供給是一個巨大挑戰(zhàn)。
責任體系未建立
土壤修復既有存量修復治理問題，也有增量風險評估、管控與治理問題，情況比較復雜，責任主體不明確，歸責范圍不清晰，污染修復治理責任難以分工落實，損害求償機制和污染收費機制無法確立。土壤污染修復治理責任體系不健全問題嚴重阻礙了土壤污染修復治理工作的深入開展，將來的土壤環(huán)境管理體系機制改革要作為重中之重來對待。
激勵機制不完善
雖然加強土壤污染治理已經刻不容緩，但是不解決基本的政策機制問題就很難有所突破。修復治理的融資機制缺失，無法有效調動和發(fā)揮社會資本力量;污染治理責任分擔機制沒有形成，治理費用和渠道問題就難以解決;修復治理市場機制不到位，土壤修復治理的產業(yè)化、市場化、專業(yè)化將無法實現。
法制標準不健全
法律法規(guī)和標準是土壤污染治理的基礎工作，而我國仍未出臺土壤污染防治專項立法，盡管立法工作已經進入議程，但是法律法規(guī)體系健全尚需時日。土壤污染治理修復有關的技術標準、行業(yè)標準、產業(yè)標準、技術指引等還存在缺項和短板，需要加強法制建設和標準、技術導則體系的系統化建設。
社會治理不得力
我國土壤污染修復與治理工作中的公眾參與不夠廣泛、不夠深入、不夠實質，監(jiān)督制約作用發(fā)揮不足，因土壤污染發(fā)生的環(huán)境權益侵害事件時有發(fā)生，健康和財產損害救濟機制還不完善，公益訴訟機制尚不健全，公眾參與土壤污染防控的積極性、主動性和巨大能量沒有得到充分發(fā)揮。這一方面與我國公眾環(huán)境意識覺醒不夠有關，另一方面，也與環(huán)境信息公開、公眾參與機制建設不到位有很大關系。
配套能力不到位
土壤修復治理效果評估技術方法未建立，治理技術清單，特別是BAT(最佳適用技術)技術清單需要盡快研制;土壤污染治理調查、評估和修復治理的從業(yè)人員少，修復治理企業(yè)資質管理和招投標機制還不健全;土壤環(huán)境質量本底不清晰、污染場地風險評估關鍵技術參數還不足，污染場地修復治理的監(jiān)測、評價、治理技術裝備也比較缺乏。
建立土壤污染治理修復長效機制的總體思路
建立土壤污染治理修復長效機制需要綜合考慮、系統調控、厘清重點、明確方向。建議“四管齊下”推動機制建設。
法制標準建設是根本
我國土壤污染修復治理必須建立在完善的法律法規(guī)體系基礎上，注重技術標準和基準制定等基礎性工作，解決土壤污染防治法律法規(guī)過于分散、缺乏系統框架、地方立法空白等問題，形成法律法規(guī)—基準標準—導則指南—政策措施鏈條體系，逐步實現土壤污染修復治理“控制增量、消化存量”。
責任公平分擔是基礎
土壤污染治理要堅持污染者付費原則，對于造成的損害責任，無論是財產性、精神性還是其他生態(tài)環(huán)境損害都應明確。修復治理責任主體要明確，責任范圍可以逐步擴大，盡快由財產、健康損害向涵蓋生態(tài)環(huán)境損害轉變。對于歷史性遺留的污染性土壤修復治理要一分為二，政府要發(fā)揮主導和引導功能。
形成有效激勵是關鍵
政府不僅要加大土壤污染修復治理的資金投入水平，更要積極創(chuàng)新投融資政策，建立有效的融資機制，充分發(fā)揮社會資本力量，逐步由“政府主導、市場為輔”向“財政引導、企業(yè)施治、市場為主、社會參與”的格局轉變，形成健全的土壤污染修復治理市場化機制，解決土壤修復治理資金缺口過大問題，推進建立完善的專業(yè)化、市場化的土壤修復治理產業(yè)，發(fā)揮市場配置資源的決定性作用。
健全社會治理是核心
要重視加強涉土環(huán)境信息公開，保障社會公眾的知情權;創(chuàng)新公眾參與方式，形成便利的公眾參與渠道和靈活的參與機制，充分發(fā)揮社會公眾在土壤污染修復治理中的決策參與、監(jiān)管監(jiān)督作用，推進土壤污染損害公益訴訟，保障公眾環(huán)境健康權益。
重點推進土壤修復治理六大長效機制
建設土壤污染修復治理形勢嚴峻，任務艱巨，需要加快長效機制建設，從根本和長遠上為土壤環(huán)境質量改善與維護發(fā)揮作用，切實保障農產品質量安全和居住環(huán)境健康。
創(chuàng)建公平合理的政、企責任分擔機制
政府和企業(yè)要合理分擔責任，政府主責無主或者難以認定責任人的土壤污染修復治理，推進典型治理技術的試點示范;政府除了直接投資實施修復治理工作外，更主要的是要重視通過政策機制創(chuàng)新，推進利益相關者的共同參與;對于可以明確責任歸屬的使用者、產生者、運輸者的，則按“污染者付費”原則落實這些企業(yè)的土壤污染治理與修復經濟責任。建立土壤污染損害賠償機制很有必要，要嚴格落實和追究土壤污染責任，推進污染責任者自覺開展場地調查和治理修復，并承擔與其污染損害行為等量的經濟責任，這是世界各國的通常做法，也是環(huán)境權益公平的體現。我國要改變過去污染修復治理責任多由政府承擔這一有悖于環(huán)境經濟學基本原則的現象，盡快在近幾年環(huán)境污染損害賠償地方試點的基礎上，建立土壤污染損害賠償制度。
形成穩(wěn)健的修復治理投入機制
建立土壤污染治理修復的預算保障機制�，F行的中央環(huán)境保護專項資金、主要污染物減排專項資金、中央農村環(huán)保專項資金、重金屬污染防治專項資金等涉及土壤環(huán)境保護的資金規(guī)模非常有限，且多集中在重點源治理，難以滿足土壤污染治理任務的巨大需求，建議將土壤環(huán)境保護各類必要費用整合進環(huán)保預算科目，并納入各級財政預算予以保障。提取部分土地出讓收益用于土壤環(huán)境保護，建議從各地土地出讓收益中提取10%的資金用于土壤環(huán)境保護和污染治理，中央和地方按照2:8的比例分成使用。設立兩個層級的土壤污染治理基金，國家土壤污染治理基金主要由中央財政資金、各地提取的部分土地出讓收益、環(huán)境稅費等構成;地方土壤污染治理基金主要由本級財政資金、提取的部分土地出讓收益、市場融資構成。基金實施專門用途管理，可委托專門的職業(yè)化理財公司來管理基金，使其良性運作并保值增值。
建立有效的治理融資機制
對涉土行業(yè)嚴格實施綠色信貸，加大對土壤污染修復治理工作的信貸支持，對污染場地修復提供低息或無息貸款，政府提供擔保來負責降低貸方的風險。推進將環(huán)境風險管理納入綠色信貸評估技術體系中，開發(fā)促進棕地物業(yè)發(fā)展項目的融資產品，嚴格限制造成土壤嚴重污染的企業(yè)貸款和上市融資。推開土壤污染保險，實行強制和自愿相結合的原則，在有色金屬、化工醫(yī)藥、電鍍等重點行業(yè)實施土壤環(huán)境污染強制責任險，對企業(yè)部分保費進行補貼，鼓勵企業(yè)投保，建立并逐步完善環(huán)境責任險制度，形成土壤污染風險分散的社會化機制。
構建完善的土壤污染修復治理市場機制
完善價格、財稅、金融、土地等政策，創(chuàng)新債券、股票、創(chuàng)業(yè)板塊等資本市場融資方式，建立吸引社會資本投入土壤環(huán)境保護和污染治理的市場化機制，引導和鼓勵社會資本投向土壤修復產業(yè)，對創(chuàng)新能力強、技術水平先進且具有示范意義的企業(yè)，在固定資產投資等方面優(yōu)先予以扶持。按照“誰投資、誰受益”的原則，創(chuàng)新市場經濟政策機制，鼓勵擔保機構加大對中小企業(yè)環(huán)境保護項目融資擔保及擔保方式的創(chuàng)新，加強財政資金與金融資金等的聯合使用，引導金融機構環(huán)境保護投入力度;鼓勵有條件的企業(yè)發(fā)行企業(yè)債券。嚴格限制造成土壤嚴重污染的環(huán)境違法企業(yè)貸款和上市融資，推行土壤污染第三方治理，建立反映市場供求和資源稀缺程度、土壤環(huán)境損害和修復成本以及體現生態(tài)價值的土壤資源有償使用制度和生態(tài)補償制度,逐步發(fā)揮市場在土壤污染修復治理中的決定性作用。
形成有效的多方社會治理機制
形成均衡有效的土壤污染修復社會治理體系。政府要重點做好土壤污染修復治理的法規(guī)政策出臺、實施、監(jiān)管、引導、財政投入等工作;要充分發(fā)揮土壤污染企業(yè)的主體責任，積極建立公眾參與的激勵機制，實現公眾實質性參與。將涉土企業(yè)的環(huán)境信用作為新時期我國社會信用體系建設的重要內容，對重點行業(yè)涉土企業(yè)實施環(huán)境信用評價機制，建立企業(yè)環(huán)境信用賬戶，如果企業(yè)違規(guī)造成污染性問題或者環(huán)境事故的，則將其影響納入環(huán)境信用賬戶備案，通過信用評價及管理體系建設，對企業(yè)的環(huán)境行為及其表現進行動態(tài)監(jiān)管和調控;也可以通過和信貸政策工具聯動，如對信用低下的企業(yè)不予貸款等，強化涉土企業(yè)的環(huán)境信用管理效果�！镀髽I(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開辦法》已于2014年12月15日出臺實施，應加強該辦法的實施落實，確保一切不涉密的土壤環(huán)境信息、土壤環(huán)境規(guī)劃、治理方案等均應如實和及時向社會公眾公開，如采取聽證會、論證會、問卷調查、專家咨詢、座談會、社區(qū)圓桌會、媒體發(fā)布等形式;重視建立環(huán)境公益訴訟制，對因土壤污染造成的利益相關方實現救濟;建議制定出臺《土壤污染修復治理公眾參與指導手冊》，為公眾參與提供基本指引。
建設強有力的實施保障機制
“土壤污染防治法”正在編制過程中，新法的制定要充分反映土壤污染修復治理的客觀需求，以保障人群環(huán)境健康和生態(tài)安全為基本導向，強化責任歸屬和責任追究，建立污染收費和市場化治理機制，推進社會廣泛參與和保證公眾環(huán)境權益，重視利用財稅、金融等經濟激勵手段實施土壤污染修復治理等。新法實施后，要加強有關法規(guī)、標準和地方法規(guī)的制定和落實，并加快配套政策措施制定和實施，逐步完善土壤污染修復治理法律標準體系。堅決落實好新修訂的《環(huán)境保護法》，嚴格對土壤污染的環(huán)境監(jiān)管與執(zhí)法，對污染土壤行為者嚴懲不貸，充分運用民事、行政甚至刑事手段，建立起守法有序的環(huán)保法制;落實地方政府黨政領導轄區(qū)土壤環(huán)境質量負責制，對領導干部離任實施生態(tài)審計，建立嚴格的土壤污染責任追究機制。要做好土壤修復治理技術與平臺支撐，包括做好土壤環(huán)境污染環(huán)境信息摸底，對不同污染特征的土壤實施分類和分級管理，評估對人群健康的影響程度以及導致的環(huán)境風險水平，實施精細化調控，提高污染治理效果和水平;積極引進借鑒美國、英國等土壤修復治理經驗，同時要推進土壤污染修復治理較為成熟的技術試點示范和推廣;建立土壤污染監(jiān)控系統及信息平臺，加強土壤環(huán)境保護的監(jiān)測監(jiān)管能力建設，完善土壤污染健康信息系統。積極推進土壤環(huán)境信息平臺的研發(fā)及公開。
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